近期，房地產(chǎn)稅及相關話題熱度持續(xù)上升。5月中旬召開的房地產(chǎn)稅改革試點工作座談會被普遍看作是房地產(chǎn)稅加速推進的信號。6月財政部發(fā)文，自2022年起，在全國范圍內將土地使用權出讓收入等非稅收入全部劃轉給稅務部門征收。此舉被視為房地產(chǎn)稅正式出臺前的重要準備，房地產(chǎn)稅中“地”的部分已經(jīng)就緒，接下來的工作將主要聚焦于解決與“房”相關的稅制設計。
在梳理國外現(xiàn)行房地產(chǎn)稅主要模式和經(jīng)驗的基礎上，本文分析了我國房地產(chǎn)稅可能采取的方案，重點針對房地產(chǎn)稅是否能夠抑制房價上漲的話題展開討論，并提出相關政策建議。
一、中國房地產(chǎn)稅方案已有傾向性選擇
從稅收要素看，房地產(chǎn)稅在世界范圍內并無定式。稅收最關鍵的要素是計稅依據(jù)和稅率，計稅依據(jù)又叫稅基。多數(shù)國家和地區(qū)以房地產(chǎn)市場評估價值作為稅基，主要包括三種計算方式。一是市場評估價值;二是評估租值，根據(jù)所取得的租金收入計算年度價值;三是政府公示價值、地籍價值或賬面價值，一般都遠遠低于市場價值。
稅率的確定方法大致分為兩大類：一是由法律規(guī)定的稅率;二是基于以支定收原則，由地方政府在法律框架內根據(jù)每年支出預算和房地產(chǎn)稅基倒推的稅率。不同國家和地區(qū)稅率水平差異巨大，從1%以下到10%左右不等，即使在一國范圍內，不同地區(qū)的稅率也可能存在差異。
市場評估價值能夠綜合城市、地段、折舊等因素，科學合理地反映房產(chǎn)現(xiàn)值，因而成為大多數(shù)國家房地產(chǎn)稅的選擇，也很有可能被我國房地產(chǎn)稅所采用。
而稅率方面的爭議相對較大。近期國內相關研究為房地產(chǎn)稅設計了五套稅率。從結構上看，多數(shù)研究人員主張實行累進稅制，這與多數(shù)國家的選擇一致，邊際稅率從0.1%~2%不等，稅級為4~9級不等。也有學者認為實行比例稅即可。
未來，我國房地產(chǎn)稅制度設計需要綜合考慮政策的目標定位和居民的稅負可接受度。對政府而言，房地產(chǎn)稅的主要目標是將其作為地方主體稅種，促進稅制結構完善，協(xié)調政府間財政關系。同時，在調節(jié)財富分配、控制住房價格過快上漲等方面，房地產(chǎn)稅也被寄予期望。目前，土地出讓金入稅可能意味著房地產(chǎn)稅中“地”的部分已經(jīng)完成，剩下的工作將聚焦于“房”的稅制設計。如無特殊說明，本文剩余部分中房地產(chǎn)稅均指針對住房課征的稅收。
對國內大多數(shù)城市家庭和居民而言，房產(chǎn)是其最為重要的財產(chǎn)和負債。如果房地產(chǎn)稅稅負過高，很可能會產(chǎn)生很大的社會負面影響。因此，目前有兩種方案可供選擇：一種是以所有個人經(jīng)營性住房的市場評估價值作為計稅依據(jù)的“窄稅基”，搭配各級邊際稅率相對較高的累進稅率結構，即“窄稅基+高稅率”方案。另一種則是將個人經(jīng)營性和非經(jīng)營性住房的市場評估價值之和進行綜合計算，按照人均居住面積扣除適當寬免額后作為計稅依據(jù)的“寬稅基”，搭配各級邊際稅率相對較低的累進稅率結構，即“寬稅基+低稅率+個人免征面積”方案。從國際經(jīng)驗和國內各方傾向性意見來看，后者比較符合政策導向與客觀現(xiàn)實。
房地產(chǎn)稅涉及政府、房地產(chǎn)相關產(chǎn)業(yè)和廣大城鎮(zhèn)居民的切身利益，影響重大，出臺會十分審慎。財政部高層最近幾次關于房地產(chǎn)稅的講話均為“按照‘立法先行、充分授權、分步推進’的原則，積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革”。樂觀估計，房地產(chǎn)稅最快明年能夠進入立法程序，“十四五”末有可能在人大通過立法程序，之后正式頒布施行。但不排除部分省市繼續(xù)推進試點的可能性。未來在較短時間內，試點城市會修改原有方案，大致按照“寬稅基+低稅率+個人免征面積”設計新的方案。新的方案很可能對包括首套房在內的全部居民房產(chǎn)征稅，但稅率會比現(xiàn)行方案低。鑒于免征面積會達到較高水平，中高收入群體可能成為主要的納稅人。
二、房地產(chǎn)稅對房價上漲難有抑制效應
從理論上看，增加稅收通常會使產(chǎn)品的使用、交易或持有成本上升，最終導致其價格上升。住房兼具商品和財產(chǎn)屬性。從商品稅角度看，在供給曲線和需求曲線不變的情況下，加稅將導致房價上升和交易量下降。而從資本稅角度看，加稅會導致投資房地產(chǎn)的資本數(shù)量減少，價格漲跌取決于供給和需求曲線的相對彈性。
假設房價不發(fā)生變化，那么房屋租金將是持有房產(chǎn)的主要收益。調查數(shù)據(jù)顯示，全國大中城市租售比位于0.001~0.0035之間(圖表2)。這表明，只要房地產(chǎn)稅稅率超過0.4%，在大多數(shù)一、二線城市中，居民持有的超過個人免征面積的非自用住房就將變得不經(jīng)濟。因此在房價不變的假設下，房地產(chǎn)稅可能在短期內通過抑制炒房和囤房行為，使得市場供給暫時增加，從而對房價產(chǎn)生一定的向下壓力。但長期來看，房地產(chǎn)稅不僅不會改變住房市場的供求格局，而且會通過增加持有成本，最終導致房價上升。如果土地出讓金上升，漲價效應將更多地傳導至需求端，其結果是房地產(chǎn)稅可能難以有效抑制房價上漲。
現(xiàn)實中，國內絕大多數(shù)購房行為源于房地產(chǎn)的保值增值屬性。2009~2020年，中國10年期國債(到期收益率與資本利得收益率之和)和上證A股指數(shù)的收益率分別為44.67%和90.42%，而同期全國住宅價格的漲幅達到179.11%，分別是10年期國債和上證A股指數(shù)收益率的4倍和2倍，是過去20年國內累計收益率最高的資產(chǎn)類別。同時，歷年全國住房價格始終保持正增長，從未跌落負值區(qū)間，最低增速為2014年的1.43%，最高增速為2009年的24.72%。如果聚焦北上廣深等一二線主要城市，房價總漲幅更高。與資本利得相比，房子的租金收益幾乎微不足道。在稅負大大低于房價上漲收益的前提下，只要房價上漲預期存在，房地產(chǎn)稅不僅難以抑制房價上漲，而且還會起到助推作用。
造成房價上漲預期剛性的首要原因是供需錯配。在中國傳統(tǒng)思想和文化中，房子是安居樂業(yè)的基礎。這種觀念一定程度上決定了國人擁有房產(chǎn)的意愿較為強烈。經(jīng)過近四十年的經(jīng)濟高速增長，我國城鎮(zhèn)居民家庭收入和財富出現(xiàn)了大幅增長。收入和財富的顯著增長為住房需求上升提供了堅實的基礎。調查數(shù)據(jù)顯示，2019年城鎮(zhèn)居民家庭擁有一套住房的家庭占比為58.4%，有兩套住房的占比為31.0%，有三套及以上住房的占比為10.5%，戶均擁有住房1.5套。1999~2019年，全國城鎮(zhèn)居民人均住宅面積從22平方米增加至39.8平方米。而2010年至今，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額(住宅)中，90~144平方米的占比保持穩(wěn)步上升，今年以來已經(jīng)超過65%，較2010年上升近20個百分點(圖表3)。供需兩端的數(shù)據(jù)皆表明，城鎮(zhèn)居民對住房的新增需求和改善需求持續(xù)增加，而房價上漲帶來的財富效應則反過來刺激了投資和投機需求增長。
以城市群和都市圈建設為主要路徑的新型城鎮(zhèn)化進程，必然導致人口由小城市向大城市集中、從經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)遷移。據(jù)測算，2019~2030年一二線城市群將占全部新增需求的三分之二。隨著人口進一步向優(yōu)勢區(qū)域集中，大城市、城市群人口集聚效應將進一步增強，城市住房需求仍將維持升勢。
但長期以來，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展程度較高、人口密度較大城市，普遍存在土地和住房供給雙緊的情況;而在數(shù)量眾多的中小城市，土地和住房供給則相對寬裕。自然資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，一線城市建設用地面積是2003年的1.69倍，二線城市比例為2.17倍，而三線城市比例則為2.20倍。以上海為例，住宅用地的供應面積在2011年后就呈下降趨勢。而在過去的十年內，一線城市人口增長超過30%。且流入這些城市的人口均為具有較強生產(chǎn)能力的勞動者，該群體也是購房需求的主要來源。在這些需求明顯強于供給的城市推行房地產(chǎn)稅很可能會推動房價進一步上漲。
土地財政是房價上漲的重要推手。2012年以來，地方政府支出占財政收入的比重就已經(jīng)超過85%，目前已經(jīng)接近90%。而國有土地使用權出讓金占地方政府財政收入比重接近85%。在收支兩端，地方財政都已經(jīng)與土地深度捆綁。未來隨著財政支出繼續(xù)向地方本級政府轉移，如果財政體制不做大的改革，地方財政對土地收入的依賴還會加深。
貨幣投放過多是此前房價持續(xù)上漲的重要因素。在通脹預期推動下，人們通常會選擇能夠保值增值的資產(chǎn)進行投資。實際上，貨幣投放過多影響房價依然是通過改變住房的供需關系，即推動需求明顯擴張打破住房供求平衡。但貨幣供給增加不會導致所有商品價格上漲，只有供求關系偏緊的商品才會出現(xiàn)明顯的漲價效應。將國內一線城市和部分二線城市與三四線城市的房價漲幅進行對比就能得出清晰的結論。
可見，一線城市和部分二線城市住房需求和供給之間的突出矛盾是房價上漲的根本原因和主要推手，其他因素都是次要和輔助因素。房地產(chǎn)稅雖然短期內會增加囤房和炒房行為的成本，使得市場供給增加，但長期來看，房地產(chǎn)稅并沒有改變住房供需狀況和土地財政，可能難以抑制房價上漲。不僅如此，在住房供需矛盾較為突出的一線城市和部分二線城市，房地產(chǎn)稅可能還會助推房價進一步上升。因此，依靠房地產(chǎn)稅來抑制城市房價上漲并不現(xiàn)實。事實上，政府對房地產(chǎn)稅的定位在于為地方政府增加財政收入和調節(jié)居民收入分配，并未涉及調控或抑制房價上漲。
在國際上，單純依靠房地產(chǎn)稅抑制房價上漲幾乎沒有成功的案例。房地產(chǎn)稅實施后，日本和韓國依然出現(xiàn)了明顯的房地產(chǎn)泡沫和房產(chǎn)囤積現(xiàn)象。在保障房制度的配合下，新加坡的房地產(chǎn)稅確實起到了積極的作用。主因在于不同國家在經(jīng)濟發(fā)展程度、土地制度、稅制設計等方面存在差異。
除了可能促進以城市群和都市圈為發(fā)展路徑的城鎮(zhèn)化進程進一步強化，房地產(chǎn)稅還有可能導致地方政府財政狀況分化。隨著我國城市群和都市圈進一步發(fā)展壯大，人口和財富也將持續(xù)向大城市集中，房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種的地位愈加凸顯。這可能會導致不同地方政府在財政收入上的差距越來越明顯。財力差距拉大又會影響地方政府支持當?shù)亟?jīng)濟建設和社會發(fā)展的能力，最終體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展不均衡。對房地產(chǎn)稅的這種長期影響不能不加以認真考量。
三、政策建議
為使房地產(chǎn)稅推出能更好地達到預期效果，在此提出以下四點政策建議。
1.在房地產(chǎn)稅正式立法前，可挑選不同類型的城市同時進行試點，盡可能準確掌握房地產(chǎn)稅在供需情況存在較大差異的城市產(chǎn)生的價格效應，穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅的立法工作。
我國不同城市住房供需存在明顯差異：以一二線主要城市為代表的大型城市的住房市場存在不同程度的供不應求，房地產(chǎn)稅可能會加劇這些地方房價上漲;而在廣大三四線城市，住房供過于求的現(xiàn)象日趨明顯，房地產(chǎn)稅產(chǎn)生的漲價效應可能相對溫和。建議在房地產(chǎn)稅正式出臺前，地方政府首先應積極開展實地調研，摸清城市住房市場的供求狀況。然后安排不同城市進行房地產(chǎn)稅試點，以便穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅的立法和征收工作。
2.堅持“房住不炒”，穩(wěn)定房價預期，培育房地產(chǎn)稅稅基。
強化城市主體責任，完善政策協(xié)同、調控聯(lián)動、監(jiān)測預警、輿情引導、市場監(jiān)管等機制，保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行。同時積極探索和建立房地產(chǎn)市場發(fā)展的長效機制。一方面，市場化手段和行政調控有機結合，進一步完善四大價格監(jiān)管體系，即一手房價格體系、二手房價格體系、租賃市場價格體系和地價監(jiān)管體系。另一方面，建立健全金融機構監(jiān)控機制，避免房地產(chǎn)行業(yè)過度金融化，堅決打擊經(jīng)營性貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)市場。在維持房價基本平穩(wěn)的基礎上，穩(wěn)定城鎮(zhèn)居民對于住房價格的預期，促進房地產(chǎn)市場長期穩(wěn)健發(fā)展，培育房地產(chǎn)稅稅基，助力地方政府有效增加財政收入。
3.在加大一線城市和部分二線城市土地供給的基礎上，加大保障性住房供給力度，配合房地產(chǎn)稅，共同促進房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展。
一是進一步豐富投資主體，增加資金供給，促進保障性住房建設。
探索新的融資渠道，為保障性住房建設提供定向金融支持。例如以ABS、REITs等直接融資工具從金融市場募集閑置資金，通過項目管理的形式增加保障性住房供給。
二是適度放寬保障性住房的申請條件。
不同城市可以根據(jù)該地區(qū)近期人口流動情況，因地制宜，向有一定經(jīng)濟承受能力但短期內又難以負擔商品住房的新市民、青年人、大學畢業(yè)生，以及部分擁有特殊技能的流動人口提供相應的保障性住房。
三是地方政府應當給予土地、財稅、金融等政策支持。
優(yōu)先保證保障性住房的土地供給，對積極提供保障性住房的企業(yè)和單位給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠或財政補助;支持銀行機構按照市場化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款，在實施房地產(chǎn)信貸管理時考慮給予差別化對待。
4.積極探索新的財政轉移支付機制，加大力度促進區(qū)域間經(jīng)濟均衡發(fā)展。
在堅持以實現(xiàn)各地公共服務水平的均等化為目標的前提下，一是可以考慮在中央政府層面增加對財政能力排名靠后地區(qū)的財政支持，提高對這些省份的稅收返還數(shù)量，根據(jù)客觀需求增加專項轉移支付的數(shù)量。二是鼓勵東部發(fā)達地區(qū)與中西部地區(qū)不同城市或區(qū)縣之間結成形式多樣的經(jīng)濟幫扶關系，促進地區(qū)間均衡發(fā)展。
(連平系植信投資首席經(jīng)濟學家兼研究院院長，王好系植信投資研究院高級研究員)
